北京的 AI 治理大棋：從倡議到行動計畫，中國要重寫全球 AI 規則

上海的七月，一場精心設計的登場

2025 年 7 月 26 日，上海世界人工智能大會（WAIC）的主舞台上，中國國務院總理李強公布了一份長達十三項行動的文件：「人工智能全球治理行動計劃」。坐在台下的，是來自四十多個國家的科技業代表，其中最引人注目的是 2024 年諾貝爾物理學獎得主、深度學習先驅傑佛瑞．辛頓（Geoffrey Hinton），以及前 Google 執行長艾瑞克．施密特（Eric Schmidt）。

這不只是又一份政策文件。它是北京在 AI 全球治理領域最具野心的一次出手，也是兩年來制度建構策略的關鍵升級。要理解這份文件的分量，得先看清它的前身和時間點。

2023 年 10 月，習近平在第三屆「一帶一路」國際合作高峰論壇上提出了「全球人工智能治理倡議」，列出 11 項原則性主張。那時的語氣還停留在「我們認為應該怎樣」的層次，像是一份立場聲明。不到兩年，這份「倡議」就進化成了「行動計畫」，從原則變成路線圖，從表態變成制度設計。而且，它選在美國川普政府剛發布自己的 AI 行動計畫不久後亮相，時機絕非巧合。

六原則、十三行動：計畫說了什麼

行動計畫的架構很清楚：六項原則（向善為民、尊重主權、發展導向、安全可控、公平普惠、開放合作）加上十三項具體行動。原則本身並不意外，幾乎是國際場合的標準用語。真正值得注意的是那些行動條目裡透露出來的戰略意圖。

第一個信號是對「開源」的強調。行動計畫明確提出要「打造跨國開源社區和安全、可靠開源平台」，降低創新門檻。這不是空話，中國在開源 AI 模型上確實已經有了成績。從阿里巴巴的通義千問到 DeepSeek 的一系列模型，中國企業在開源領域的動作比多數人預期的更積極。把「開源」寫進國際治理文件，等於是在向全球南方國家喊話：我們不會像美國那樣把先進 AI 鎖在出口管制的圍牆裡。

第二個信號是對「數據」的處理方式。文件提出要「合作推動數據依法有序自由流動」，同時「探索構建數據共享的全球性機制平台」。「依法有序」這四個字是關鍵。在中國的語境裡，「有序」通常意味著在國家監管框架下運作。這和西方倡導的開放數據流動有本質差異。

第三個信號是「可持續 AI」這個議題被寫進了治理框架。全球 AI 基礎設施的能源消耗已經引起廣泛關注，中國主動把綠色運算、效率標準納入治理議程，一方面回應國際社會的關切，一方面也在為自己的算力發展策略正名。

第四個信號，可能也是最重要的一個，是對聯合國機制的明確支持。行動計畫主張「落實聯合國《全球數位契約》承諾」，支持建立「國際人工智慧科學小組」和「全球人工智慧治理對話」兩項機制。北京的盤算很清楚：在聯合國這個一國一票的體系裡，中國能動員的友邦遠比在 G7 或 OECD 這些西方主導的組織裡多。

從倡議到行動計畫：升級的邏輯

2023 年的「倡議」到 2025 年的「行動計畫」，表面上是文件等級的升級，背後反映的是北京對 AI 治理話語權的認知轉變。

兩年前，全球 AI 治理的議程幾乎完全由西方定義。2023 年 11 月的英國 AI 安全峰會（Bletchley Park Summit）是一個標誌性事件。中國雖然受邀出席並簽署了《布萊切利宣言》，但議程設定權完全在英國和美國手上。中國在那場峰會上的角色，更像是一個被邀請「加入對話」的參與者，而非規則的制定者。

這顯然讓北京不滿意。從 2024 年開始，中國加快了自己的制度建構步伐。先是在雙邊層面推進 AI 安全對話，和歐盟、英國等分別建立了 AI 議題的溝通管道。然後在多邊層面，積極參與聯合國 AI 諮詢機構的籌建工作。到了 2025 年 7 月，把這些散點串成一條線，用「行動計畫」的形式做了一次系統性的整合。

更值得注意的是同一天發生的另一件事：中國在 WAIC 上提議成立「世界人工智能合作組織」（WAICO），總部擬設在上海。這個提案等於是在說：現有的國際機制不夠用，我們需要一個新的平台，而中國願意來搭這個台。關於 WAICO，我在另一篇文章裡會做更詳細的分析。

中美 AI 治理的根本分歧

把中國的行動計畫和美國川普政府的 AI 行動計畫擺在一起看，對比極其鮮明。

修辭層面，美國的計畫反覆使用「全球主導地位」（global dominance）這個詞，並且把中國點名為需要防範的「對手」。中國的計畫則全程強調「多邊合作」「包容治理」「公平普惠」，刻意不指名任何國家。一個在說「我要贏」，一個在說「大家一起來」。

監管哲學上，分歧更深。川普政府的核心思路是去監管化。它主張移除被認為「繁瑣」的法規，甚至威脅要削減對制定嚴格 AI 規範的州的聯邦資金。中國的計畫則主張建立「廣受認可的安全治理框架」，強調標準制定和風險分級管理。這裡有一個微妙的對照：美國在國內去監管，中國在國際上推標準。兩者都是為了自身利益，但策略完全相反。

史丹佛大學「中國翻譯」計畫主持人 Graham Webster 在 TechPolicy.Press 的分析中點出了一個有趣的矛盾。美國聲稱捍衛「客觀」的言論標準，同時封殺多元化倡議；中國支持開源模型，同時要求 AI 系統符合審查要求。兩邊的立場都有內在矛盾，只是矛盾的方向不同。

在基礎建設思路上，美國聚焦國內半導體製造和出口管制，試圖用「卡脖子」策略維持技術霸權。中國則提出「加快全球清潔電力、新一代網路、智能算力、數據中心等基礎設施建設」。一個是防守型策略，把技術鎖在自己手裡；一個是擴張型策略，把基礎設施的餅做大，同時確保自己在裡面有主導權。

Just Security 的分析更直接地點出了地緣政治的核心：臺灣製造了全球 90% 的先進晶片，同時是「經濟命脈和地緣政治引爆點」。兩份 AI 行動計畫的背後，台積電的存在像一頭不被提起的房間裡的大象。

全球南方牌：北京最精明的外交佈局

如果只看表面文字，行動計畫裡最動人的段落是關於開發中國家的。它呼籲「鼓勵人工智慧領先國家通過基礎設施建設合作、共建聯合實驗室」來協助發展中國家，強調要「彌合數位鴻溝」。

這不是客套話，而是北京 AI 外交最精明的一步棋。在聯合國系統裡，開發中國家佔絕對多數。如果中國能成功把自己定位為「帶領全球南方擁抱 AI」的領導者，它就能在國際 AI 治理的投票和共識形成過程中，獲得遠超自身一票的影響力。

這個策略也不是空手套白狼。中國確實在非洲、東南亞、拉丁美洲大規模輸出數位基礎設施。從華為的 5G 網路到阿里雲的數據中心，中國科技企業在全球南方的佈局已經有了相當的基礎。行動計畫把這些既有的商業行為包裝成「國際合作」和「能力建設」，既正當化了企業的海外擴張，也為中國在治理議題上爭取開發中國家的支持。

但批評者指出了另一面。非洲和拉丁美洲的數位權利組織長期擔憂，採用中國模式的數據治理框架可能帶來監控風險。當中國說「數據有序流動」的時候，一些公民社會團體聽到的是「政府控制數據」。這種疑慮並非空穴來風，中國國內的 AI 監管實踐確實以國家控制為核心。

行動計畫的「言外之意」：國內實踐說了另一個故事

這是理解中國 AI 治理行動計畫時最不能迴避的問題：北京在國際場合講的故事，和它在國內做的事情，有多大的落差？

行動計畫強調「開放合作」「公平普惠」，但中國國內的 AI 監管體系是圍繞三部核心法律建構的：《網路安全法》《數據安全法》《個人資訊保護法》。在這個框架下，生成式 AI 有明確的政治紅線。中國的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》要求 AI 系統的輸出「體現社會主義核心價值觀」，不得包含「顛覆國家政權」「分裂國家」等內容。

Lawfare 的分析把這稱為「設計即審查」（censorship by design）。當中國的 AI 模型從訓練階段就被植入了政治過濾器，它們在全球範圍內部署時，這些過濾器會一併輸出。試著問 DeepSeek 關於六四事件或臺灣主權的問題，你就會體驗到這個「設計」的具體效果。

行動計畫裡「安全可控」這四個字，在國際場合被解讀為「確保 AI 不被濫用」，但在中國國內的脈絡裡，它同時意味著「確保 AI 不挑戰黨的權威」。同一個詞彙，兩套含義。這不是咬文嚼字，而是理解中國 AI 治理主張時必須穿透的第一層包裝。

Nature 在 2025 年刊登了一篇題為「中國正在引領全球 AI 治理：其他國家必須參與」的評論。這篇文章的立場比較溫和，認為西方不應因為政治分歧就拒絕和中國對話。但即使是這篇相對友善的文章，也無法迴避一個基本問題：一個在國內用 AI 進行大規模監控、用演算法管控公眾輿論的政府，能否在全球層面成為「負責任 AI 治理」的可信推動者？

臺灣不在牌桌上，但在棋盤上

對臺灣讀者來說，這份行動計畫有一個殘酷的現實：臺灣既不在文件裡，也不在這場全球治理的牌桌上。作為一個非聯合國會員國，臺灣被系統性地排除在中國所主推的多邊機制之外。

但臺灣又無處不在。全球 90% 的先進晶片在臺灣製造，沒有這些晶片，不管是美國的 AI 霸權還是中國的 AI 雄心，都是空中樓閣。中美兩份 AI 行動計畫背後最大的賭注，其實都壓在臺灣海峽上。

Just Security 的分析直言：臺灣的處境是「經濟命脈」和「地緣政治引爆點」的疊加。這意味著臺灣在 AI 治理議題上的策略，不能只靠在技術標準上和美國、歐盟對齊，還需要思考如何在被排除於正式機制之外的情況下，仍然讓自己的聲音被聽到。

一種可能的路徑是透過多利害關係人（multistakeholder）管道。行動計畫裡也提到要「支持搭建各類主體共同參與的包容治理平台」，這裡的「各類主體」理論上包含企業、學術界和公民社會。臺灣的半導體企業、AI 研究機構和公民科技社群，或許能在這些非政府管道裡找到參與空間。

但說到底，這是一場由國家主導的賽局。臺灣的晶片製造實力是它最大的籌碼，也是它最大的風險。在北京和華盛頓各自畫出 AI 治理的版圖時，臺灣需要的不只是技術上的卓越，還有在大國博弈中保護自身利益的外交智慧。

這場棋局的真正問題

一個月過去了，行動計畫的墨跡未乾，但它的影響已經開始顯現。各國政府在評估自己的 AI 戰略時，多了一份需要參考的文件。開發中國家在選擇「跟誰走」的時候，多了一個看起來比美國更友善的選項。國際標準制定的競技場上，中國的話語權又增加了一些。

但真正的問題不是「中國的計畫好不好」或「美國的計畫強不強」。真正的問題是：在兩個超級大國各自推出互不相容的 AI 治理願景時，其他國家會不會被迫選邊？全球 AI 治理會不會像網路治理一樣，最終分裂成互不相通的陣營？

大西洋理事會（Atlantic Council）的分析指出，如果缺乏可信的多邊框架，AI 治理的碎片化幾乎是必然的。這對每個國家都不是好消息，對像臺灣這樣夾在兩大強權之間的小型經濟體來說，風險尤其巨大。

北京在 7 月的上海打出了它最新的一手牌。接下來，值得觀察的不只是這份行動計畫能落實多少，而是它會如何改變其他玩家的出牌策略。