上海想當全球 AI 治理中心？中國提議設立「世界人工智能合作組織」的野心與爭議

另起爐灶的信號

一個國家提議在自己的城市設立一個新的國際組織，這件事本身就是一個宣示。

2025 年 7 月 26 日，中國國務院總理李強在上海世界人工智能大會（WAIC）上拋出了一個重磅提案：成立「世界人工智能合作組織」（World AI Cooperation Organization，簡稱 WAICO），總部預設在上海。出席 WAIC 的代表來自四十多個國家，包括諾貝爾獎得主辛頓（Geoffrey Hinton）和前 Google 執行長施密特（Eric Schmidt）。李強在演說中強調，AI 應該「在人類控制下發展，作為國際公共產品造福全人類」。

這句話聽起來溫和無害，但放在當下的地緣政治脈絡裡，它的意思是：現有的 AI 治理機制不夠用了，中國要自己來搭一個新的平台。

問題是：為什麼現有的機制不夠？北京真正想要的是什麼？其他國家又該怎麼看待這個提案？

WAICO 的藍圖：三根支柱

根據目前公開的資訊，WAICO 的設計圍繞三個核心目標。

第一根支柱是「創新協作」。北京希望建立一個跨國平台，串連不同國家的供應鏈，打通人才、數據、技術的流動障礙。翻成白話就是：中國想要一個不受美國出口管制影響的技術合作通道。在美國持續收緊晶片出口禁令、把中國 AI 企業列入實體清單的大背景下，這個意圖很容易理解。

第二根支柱是「包容發展」。WAICO 把自己定位為幫助開發中國家跨越「數位與智能鴻溝」的推手，和聯合國 2030 永續發展議程掛鉤。這是北京「全球南方」外交策略在 AI 領域的延伸。中國在非洲和東南亞的數位基礎設施投資已經有了相當規模，華為的 5G 網路、阿里雲的數據中心遍布亞非拉。WAICO 如果成立，等於把這些雙邊的商業關係升級成一個多邊的制度平台，給中國在開發中國家的科技佈局蓋上一層「國際公共利益」的正當性。

第三根支柱是「協調治理」。WAICO 的目標是推動各國 AI 策略、治理規則和技術標準的對齊，同時尊重各國主權。「尊重主權」這個用詞很重要。在中國的治理論述裡，「主權」是用來抵擋外部干預的盾牌，意思是「每個國家有權用自己的方式管理 AI，別人無權置喙」。這和歐盟那種「跨國監管、統一標準」的思路是兩條完全不同的路。

值得注意的是，WAICO 的提案據報包含一些非傳統的治理設計，比如給予企業投票權、設立「算法補償基金」（equity adjustment mechanism）等。這些細節如果落實，意味著 WAICO 不會只是又一個政府間的空殼組織，而是試圖拉入科技企業作為正式參與者。對中國的科技巨頭來說，這等於在國際治理層面多了一個施展影響力的管道。

為什麼不在聯合國裡做？

北京的官方說法是，WAICO 是聯合國的「有益補充」，而非替代品。它強調遵循聯合國憲章原則，體現「真正的多邊主義」。

但仔細想想就會發現，如果聯合國的機制真的夠用，北京不需要另起爐灶。

聯合國在 AI 治理上確實做了一些事。2024 年通過的《全球數位契約》是一份重要的框架性文件，聯合國也成立了 AI 諮詢機構和科學小組。但這些機制的問題在於：第一，它們的效力主要是建議性的，沒有約束力；第二，議程設定的過程非常緩慢，跟不上 AI 技術發展的速度；第三，也是最關鍵的一點，聯合國的 AI 討論長期由美國和歐洲的議題框架主導。

從中國的視角看，聯合國的 AI 治理議程有太多「西方色彩」。英國在 2023 年主辦的布萊切利莊園 AI 安全峰會，議題圍繞「存在風險」（existential risk），這是西方 AI 安全社群最關心的話題，但不是中國最在意的。中國更想談的是 AI 應用、數據共享、技術轉移，這些和開發中國家利益更直接相關的議題。

WAICO 的本質是北京要建立一個自己能主導議程的平台。在聯合國裡，中國是眾多聲音之一；在 WAICO 裡，中國是東道主、發起人、議程設定者。這個差別很大。

歷史上有先例可循。中國主導成立的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）就是對世界銀行和亞洲開發銀行的「有益補充」。AIIB 從 2016 年正式開業至今，已經從一個被西方質疑的提案，變成了一個有一百多個成員國的多邊金融機構。WAICO 的劇本可能也差不多：先強調「補充」，再逐步建立自己的規範體系和影響力。

西方的疑慮：技術威權主義的輸出？

美國國務院的反應很直接：警告 WAICO 可能是「技術威權治理」的輸出工具。

這個批評不完全是空穴來風。中國在 AI 治理上確實有一套和西方截然不同的邏輯。在中國國內，AI 系統必須符合嚴格的內容審查要求。《生成式人工智能服務管理暫行辦法》明確規定 AI 輸出要「體現社會主義核心價值觀」。在實踐層面，中國的 AI 被廣泛用於社會監控，從人臉辨識到輿情監測，AI 是維穩體系的技術基礎。

Lawfare 的分析指出，中國在國際場合推動的 AI 治理規範，和它在國內推行的 AI 監管邏輯有連續性。當北京說「安全可控」的時候，在國際語境裡聽起來是合理的風險管理；但在中國語境裡，「可控」同時意味著黨對技術的絕對控制權。如果 WAICO 成為全球 AI 治理標準的制定平台之一，這套「安全可控」的治理哲學是否會被推廣到其他國家？

不過，把 WAICO 簡單等同於「威權輸出」也過於簡化。WAICO 的提案至少在形式上是開放的。它強調企業參與、多利害關係人對話，甚至納入了企業投票權的設計。如果真的只是要搞一個「中國說了算」的平台，不需要做這些設計。更可能的解讀是，北京在 WAICO 的設計裡刻意留了靈活空間，既能容納開發中國家的多元需求，又能確保中國作為發起方的主導影響力。

施密特在 WAIC 上的發言也值得玩味。他呼籲中美兩國合作，稱「作為世界上最大也最重要的經濟體，美國和中國應該在這些議題上協作」。施密特不是親北京的人物，他長期擔任美國國防創新顧問，對中國的技術野心保持警惕。但即使是他，也認為完全排斥中國的治理倡議是不現實的。

開發中國家的兩難

對全球南方的國家來說，WAICO 提案是一把雙面刃。

一方面，中國提供的東西確實是開發中國家需要的。AI 基礎設施、技術轉移、能力建設，這些在美國的 AI 行動計畫裡幾乎是空白。華盛頓的計畫聚焦國內半導體製造和出口管制，對開發中國家的態度本質上是「你要嘛買我們的東西，要嘛別用」。中國至少在口頭上承諾要幫助這些國家建立自己的 AI 能力，WAICO 把這個承諾制度化，對很多國家來說是有吸引力的。

但另一方面，接受中國主導的 AI 治理框架不是沒有代價。非洲的數位權利倡議者已經多次警告，採用中國模式的數據治理可能把政府監控能力跟著一起引進。當中國的城市監控系統以「智慧城市」的名義出口到非洲和東南亞國家時，配套輸出的不只是攝影機和伺服器，還有一整套「用技術管理社會」的治理理念。

更根本的問題是：WAICO 是否會迫使開發中國家選邊站？在中美科技對抗日益尖銳的背景下，加入一個由中國主導的 AI 治理組織，可能意味著在美國那邊的關係會變得更複雜。對很多同時依賴中美兩國的中小型國家來說，這是一個他們不想面對的選擇。

這不只是中國的問題

批評 WAICO 很容易，但在批評之前，值得問一個更根本的問題：如果不是 WAICO，那是什麼？

目前全球 AI 治理的現狀可以用四個字形容：各說各話。美國走去監管路線，歐盟搞 AI Act 的全面立法，英國辦安全峰會但缺乏後續機制，聯合國的討論緩慢且缺乏約束力。每個玩家都有自己的議程，沒有一個能讓所有人坐下來認真談的平台。

WAICO 的提案，不管你怎麼看它的動機，至少指出了一個真實的問題：全球 AI 治理需要一個具有實際功能的多邊機制，而不只是一連串的峰會聲明和原則倡議。

大西洋理事會的分析警告，如果可信的國際機制持續缺位，AI 治理幾乎必然會沿著陣營分界線碎片化，重演網際網路治理的分裂格局。到了那一步，受害最深的不是美國或中國這樣有能力自建生態系的大國，而是那些科技資源有限、需要在不同系統之間抉擇的中小型國家。

從臺灣的角度看，WAICO 的提案是另一個被排除在外的場域。但它同時也是一面鏡子，映照出一個令人不安的現實：當兩個超級大國都在各自搭建 AI 治理的平台時，全球真正需要的那種「不分陣營、所有人都能參與」的機制，看起來比以往任何時候都更遙遠。

上海想不想成為全球 AI 治理中心，其實不是最重要的問題。最重要的問題是：在這場大國博弈中，AI 治理本身會不會成為犧牲品？